Арбитражная практика по вопросу нецелевого использования бюджетных средств

03.04.2019

В силу ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. По мнению Минфина, высказанному в Письме от 25.04.2017 № 02-09-08/24851, к неправомерному расходованию бюджетных средств нужно относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения. В публикации мы рассмотрим несколько судебных решений, связанных со спорами о квалификации выявленных нарушений в качестве нецелевого и неправомерного использования средств.

Нецелевое использование бюджетных средств при организации мероприятий

Предмет спора. В Постановлении АС ВСО от 23.01.2019 № А74-2693/2018 рассмотрен спор между Хакасской таможней (далее – учреждение) и Управлением Федерального казначейства по Республике Хакасия (далее – контрольный орган). В ходе проверки контрольным органом установлено, что учреждением допущено нарушение ст. 70 БК РФ, выразившееся в неправомерном расходовании средств федерального бюджета на оплату услуг по организации и проведению торжественных мероприятий (празднование Дня таможенника) в сумме 35 000 руб. Не согласившись с выводами контрольного органа, учреждение обратилось в суд.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

В соответствии со ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами; закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

Понятие «неправомерное расходование бюджетных средств» Бюджетным кодексом не определено. Следовательно, при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), если они противоречат требованиям правовых норм.

Согласно Постановлению Госдумы РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Позиция Минфина по данному вопросу высказана в Письме от 25.04.2017 № 02-09-08/24851.

Из указанных норм можно сделать вывод, что под неправомерным расходованием подразумевается расходование бюджетных средств с нарушением действующего законодательства, то есть термин «неправомерное расходование» – синоним термина «незаконное использование средств». К указанным нарушениям можно, в частности, отнести:

– осуществление авансовых платежей сверх установленного размера; – использование бюджетных средств без подтверждения оправдательными документами; – переплаты и неположенные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия); – сверхнормативные расходы (кроме переплат и неположенных выплат заработной платы (денежного содержания, довольствия); – прочие нарушения.

В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденными Приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н (в редакции, действовавшей в спорный период), затраты по статье 226 «Прочие расходы, услуги» КОСГУ и коду вида расходов классификации расходов бюджетов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» не включали расходы на проведение культурно-массовых и иных торжественных мероприятий.

При этом примерный перечень приведенных в данной статье расходов указывает на необходимость их связи с теми функциями учреждения, для которых оно было создано. Вместе с тем, оценивая характер понесенных затрат на проведение мероприятий по празднованию Дня таможенника, суды такой связи не усмотрели.

К сведению: В рассматриваемом случае расходование средств федерального бюджета на проведение торжественных мероприятий не соответствует действующему законодательству.

Что смягчает ответственность

Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело при назначении штрафа за нарушение нецелевого использования бюджетных средств могут признать смягчающими следующие обстоятельства | ст. 4.2 КОАП РФ:

раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;
добровольное прекращение противоправного поведения;
добровольное сообщение о совершенном административном правонарушении;
оказание содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, подлежащих установлению по делу об административном правонарушении;
предотвращение вредных последствий административного правонарушения;
добровольное возмещение причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда;
добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении предписания об устранении допущенного нарушения;
совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
совершение административного правонарушения несовершеннолетним;
совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка;
Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими иные обстоятельства.

Оплата труда работников столовой за счет средств субсидии

Предмет спора. В Постановлении АС ВСО от 14.02.2019 № А58-4308/2017 рассмотрен спор между ГАПОУ Республики Саха (Якутия) «Якутский промышленный техникум» (далее – учреждение) и Минфином Республики Саха (Якутия) (далее – контрольный орган). В ходе проверки контрольным органом установлено, что штатным расписанием в учреждении предусмотрено восемь штатных единиц работников столовой (заведующий производством, четыре повара, две мойщицы посуды, уборщица). По мнению контрольного органа, учреждением осуществлено нецелевое использование средств субсидии на госзадание, выразившееся в направлении данных средств:

– на оплату труда работников столовой, не связанных с оказанием государственных услуг и выполняющих функции, не относящиеся к основным видам деятельности учреждения; – на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно работникам столовой, не связанных с оказанием государственных услуг и занимающихся деятельностью, не относящейся к основной деятельности учреждения; – на премирование работников столовой, выполняющих функции, не относящиеся к основным видам деятельности учреждения.

Не согласившись с выводами контрольного органа, учреждение обратилось в суд.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

Согласно ч. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ бюджетным и автономным учреждениям предусматриваются субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, из бюджетов бюджетной системы РФ бюджетным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. Порядок их предоставления устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Исходя из ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В силу ст. 23 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) учреждение относится к профессиональным образовательным организациям, которыми признаются образовательные организации, осуществляющие в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования и (или) по программам профессионального обучения. Статьей 12 данного закона установлено, что образовательные программы определяют содержание образования.

К основным образовательным программам относятся в том числе образовательные программы среднего профессионального образования – программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих, программы подготовки специалистов среднего звена.

Образовательное учреждение руководствуется при этом федеральными стандартами, содержащими требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям.

При этом, по мнению суда, названные федеральные стандарты не предусматривают обязательность укомплектования образовательных организаций наряду с педагогическими и иными работниками также работниками общественного питания.

Согласно ч. 1 ст. 52 Закона об образовании в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Исходя из содержания приведенных норм в их системном единстве к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект РФ обязан предоставить субсидию, необходимо относить работников, выполняющих обязанности по соблюдению санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, включая обслуживание оборудованных гардеробов, а также по соблюдению требований охраны здоровья.

Суд пришел к выводу, что образовательное учреждение не вправе было за счет полученной субсидии из бюджета субъекта РФ на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) производить оплату труда работников столовой.

Согласно ч. 1 ст. 37 Закона об образовании организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ производится в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ; обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов – органами местного самоуправления.

При этом, хотя организация питания обучающихся также включается в охрану их здоровья, оплата труда работников столовой среднего профессионального образовательного учреждения не может быть обеспечена за счет субсидий субъекта РФ, предоставленных для исполнения им государственного задания, поскольку в силу прямого предписания, содержащегося в ст. 37 Закона об образовании, организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ.

По смыслу ч. 2 ст. 8 Закона об образовании органы государственной власти субъектов РФ имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся, но это не является их обязанностью.

К сведению: финансирование организации питания учащихся осуществляется за счет иных средств (собственных и выделенных).

Следует учесть положения СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23.07.2008 № 45, которые устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в образовательных учреждениях, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, обязательны для исполнения всеми юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, чья деятельность связана с организацией и (или) обеспечением горячим питанием обучающихся.

Из содержания п. 2.1 СанПиН 2.4.5.2409-08 вытекает, что питание обучающихся в образовательных учреждениях обеспечивают организации общественного питания, которые осуществляют деятельность по производству кулинарной продукции, мучных кондитерских и булочных изделий и их реализации.

Следовательно, финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в средних профессиональных образовательных учреждениях не является обязанностью субъекта РФ, поскольку данное финансирование прямо не предусмотрено государственными федеральными образовательными стандартами среднего профессионального образования.

Исключение ответственности за нарушение законодательства о рекламе

Невменяемость

Вернуть товар можно почти всегда! Главное знать порядок действий и правильно пользоваться законом.
Получите информацию бесплатно у юристов через чат (справа внизу ↘️)

Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения правонарушения находилось в состоянии невменяемости | ст. 2.8 КОАП РФ:

то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими;
вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.

Крайняя необходимость

Помощь профессионального юриста значительно повышает вероятность положительного исхода дела

Не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам | ст. 2.8 КОАП РФ:

для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Малозначительность

Также, лицо может быть освобождено от административной ответственности и ограничиться устным замечанием при малозначительности деяния | ст. 2.9 КОАП РФ. Освободить имеют право:

судья;
орган;
должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении.

что такое Малозначительность

Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям | ст. 2.9 КОАП РФ. Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. При этом необходимо иметь в виду, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений, они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения. К ним, в частности, относятся следующие административные правонарушения:

управление тс в состоянии опьянения | ст. 12.8 КОАП РФ;
отказ от прохождения медицинского освидетельствования | ст. 12.26 КОАП РФ.

Не имеют значения следующие обстоятельства:

личность;
имущественное положение;
добровольное устранение последствий;
возмещение причиненного ущерба.

Закупка алкотестеров за счет средств ОМС

Предмет спора. В Постановлении АС ВСО от 23.01.2019 № А74-5515/2018 рассмотрен спор между ГБУЗ Республики Хакасия «Черногорская городская станция скорой медицинской помощи» (далее – учреждение) и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Республики Хакасия (далее – ТФОМС). В ходе проверки контрольным органом установлено, что учреждением допущено нецелевое использование учреждением средств обязательного медицинского страхования, направленных на приобретение алкометра (профессионального алкотестера для количественного измерения концентрации паров алкоголя в выдыхаемом воздухе). Не согласившись с выводами ТФОМС, учреждение обратилось в суд.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

Согласно ст. 15 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ) медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Из положений ч. 2 ст. 28 и ч. 2 ст. 39 Закона № 326-ФЗ вытекает, что по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования. При этом страховая медицинская организация направляет медицинской организации целевые средства на оплату медицинской помощи по договорам на оказание и оплату медицинской помощи в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Пунктом 5 ч. 2 ст. 20 Закона № 326-ФЗ установлена обязанность медицинской организации использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС.

В силу ч. 5 ст. 26 Закона № 326-ФЗ расходы ТФОМС осуществляются, помимо прочего, в целях финансового обеспечения выполнения территориальных программ ОМС. Расходование средств бюджетов ТФОМС на иные цели не предусмотрено.

Согласно п. 158 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Минздрава РФ от 28.02.2011 № 158н (далее – Правила № 158н), в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются в том числе затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги).

Пунктом 158.2 Правил № 158н установлено, что к затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги).

Исходя из п. 158.3 Правил № 158н в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются, в частности, следующие группы затрат: затраты на приобретение транспортных услуг; затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги)).

Правила № 158н не содержат закрытого перечня работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, однако необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом. В каждом конкретном случае вопрос о том, необходима ли деятельность соответствующего работника для обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС, должен рассматриваться с учетом всех подлежащих применению программ ОМС и обязанностей, возложенных данными программами на медицинские учреждения.

Постановлением Правительства РФ от 19.12.2016 № 1403 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 29.12.2016 № 655 утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2022 год.

При этом и в федеральной, и в территориальной программах на 2017 год виды бесплатной медицинской помощи (виды медицинских услуг) разграничены по источникам финансирования: за счет федерального, регионального, местного бюджетов, а также за счет средств ОМС.

Вместе с тем в порядки и стандарты оказания медицинской помощи в рамках реализации программы обязательного медицинского страхования не включены услуги по освидетельствованию водителей.

К сведению:

суды пришли к выводу, что расходы учреждения по приобретению аппарата для определения уровня алкоголя в крови для освидетельствования водителей транспортных средств за счет средств ОМС являются нецелевым использованием средств.

Что отягчает ответственность

Судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут признать следующие обстоятельства отягчающими | ст. 4.3 КОАП РФ:

продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
повторное совершение однородного административного правонарушения;
вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
совершение административного правонарушения группой лиц;
совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
совершение административного правонарушения в состоянии опьянения либо отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения при наличии достаточных оснований полагать, что лицо, совершившее административное правонарушение, находится в состоянии опьянения.