Полномочия прокурора при осуществлении надзора в стадии предварительного расследования
14 декабря 2017
Надзор за законностью деятельности органов предварительного расследования осуществляется независимо от их ведомственной принадлежности. Прокурорский надзор имеет процессуальную форму и выражается в контроле за точным и единообразным исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
При выявлении нарушения норм права органом дознания (дознавателем) закон обязывает прокурора лично вмешаться в производство дознания, отменить незаконное решение и исправить допущенную ошибку. Обжалование указаний надзирающего прокурора вышестоящему прокурору при производстве дознания не приостанавливает их исполнения.
Надзор за предварительным следствием по отношению к дознанию имеет ограниченный характер. Если при производстве дознания прокурор вправе выявлять и отменять любые незаконные решения органа дознания и дознавателя, то при производстве предварительного следствия у него таких полномочий нет. Осуществляя надзор за предварительным следствием, прокурор не вправе давать следователю указания, направлять ход следствия, отменять незаконные решения следователя, давать согласие на прекращение уголовного дела.
Полномочия прокурора (ст. 37 УПК) при осуществлении надзора в стадии предварительного расследования реализуются в формах: а) указания дознавателю о направлении расследования, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий, розыске лиц, совершивших преступления, иных процессуальных действий; б) дачи согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; в) отмены незаконных и необоснованных постановлений дознавателя, нижестоящего прокурора; г) отстранения дознавателя от производства предварительного расследования, если им допущены существенные нарушения закона; д) разрешения отводов, самоотвода дознавателя; е) направления уголовного дела по подследственности от одного органа расследования другому; ж) изъятия уголовного дела у любого органа предварительного расследования и передачи его следователю Следственного комитета России; з) утверждения постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, обвинительного акта, обвинительного заключения; и) возвращения уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения, квалификации действий обвиняемых, пересоставлении обвинительного заключения или обвинительного акта; к) требования от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.
Осуществляя надзор за законностью досудебного производства, прокурор особо сосредоточивает внимание на решениях дознавателя о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные нрава граждан, применении мер пресечения, связанных с изоляцией подозреваемого от общества, об окончании предварительного расследования.
После окончания предварительного следствия и поступления уголовного дела в прокуратуру для утверждения обвинительного заключения (акта) основное внимание прокурор сосредоточивает на полноте, всесторонности, объективности проведенного расследования. При несогласии с полнотой предварительного расследования, объемом обвинения, квалификацией действий обвиняемых прокурор вправе со своими письменными указаниями вернуть уголовное дело для производства дополнительного расследования. Постановление прокурора о возвращении уголовного дела может быть обжаловано вышестоящему прокурору.
Для реализации надзорных полномочий прокурора в досудебном производстве законодательством предусмотрены акты, которые являются формой выражения этих полномочий.
Нормативная основа актов прокурорского надзора содержится в ст.ст. 23-25, 28 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» и ч.2 ст.37 УПК.
Акты прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве по существу реализуемых полномочий предполагают письменное их выражение. Они всегда индивидуальны, обращены к должностным лицам органов дознания или предварительного следствия. Важнейшее требование, предъявляемое к содержанию актов прокурорского надзора, состоит в юридическом обосновании и точной, соответствующей полномочиям прокурора, формулировке его предложений.
Прокурорский надзор за досудебным производством и руководство уголовным преследованием лиц, подозреваемых в совершении преступлений, при производстве предварительного расследования объединены общим назначением. Прокурор, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов органами следствия и дознания, одновременно реализует свои полномочия по руководству уголовным преследованием.
Подготовлено управлением по надзору за
процессуальной и оперативно-розыскнойдеятельностью прокуратуры области
Вернуться к списку
О полномочиях прокуратуры по контролю над следственными органами
Доказывание де-факто происходит в досудебной стадии Распространено мнение, что прокурор и адвокат (защитник) – представители двух противоположных сторон в уголовном судопроизводстве, и состязательный уголовный процесс по своей природе не предполагает их сколь-нибудь эффективного взаимодействия.
Полные или частичные отказы прокуроров от обвинения в судебной практике редки уже в силу принятой у нас стадийности уголовного процесса, доказывание в котором де-факто происходит прежде всего в досудебной стадии. Судебная же стадия зачастую сводится, так сказать, к публичной проверке собранных следствием доказательств и данной следствием квалификации деяния при обеспечении стороне защиты возможности оспорить в основном уже решенное дело.
Отсюда и судебная статистика по оправдательным приговорам, критики которой не учитывают тот очевидный факт, что если до судьи делом занимались еще три равных ему по квалификации юриста – следователь, руководитель следственного органа и прокурор – и если последние действовали добросовестно, то вероятность возникновения у судьи отличного от стороны обвинения взгляда на уголовное дело по общему правилу не может быть высока.
Причем в судебной стадии прокурор связан самим фактом утверждения обвинительного заключения, что предполагает добросовестное изучение им уголовного дела до передачи в суд.
Однажды волею судеб защищая одного судью, хорошо запомнил его фразу о том, что дело можно эффективно решить положительно для защиты только на следствии. Отработав много лет в судебной системе, он хорошо это знал.
Наконец, кто из адвокатов не слышал в судебном процессе от представителя государственного обвинения простой вопрос: почему доказательства защиты вы не представили на следствии? Он только кажется формальным и как бы бессмысленным. Смысл в нем огромный: прокурор обращает наше внимание на приведенную выше конструкцию процесса, намекая, что мы, защита, принесли ему проблемы, так как если бы эти доказательства до передачи дела в суд он изучил, то вернул бы дело на дополнительное расследование, может быть, без перспективы передать его в суд, но в судебной стадии он уже связан тем, что утвердил обвинительное заключение.
Под лозунгом повышения независимости следователя Есть ли у нас сегодня в стадии предварительного следствия достаточно полномочный процессуальный субъект, способный разрешить спор защиты со следователем? Конечно, есть. Только это не прокурор, а руководитель следственного органа – тот, с кем следователь непосредственно согласовывает свои основные действия и решения по делу. И адвокаты знают, что иной раз подготовку решения по жалобе в порядке ст. 124 УПК РФ руководители следственных органов поручают следователю, действия которого обжалует заявитель. В моей практике совсем недавно был случай, когда вплоть до заместителя председателя СКР все руководители следственного органа, отвечая на жалобу, поданную в порядке ст. 124 УПК РФ, указали, что в досудебной стадии прекращать уголовное преследование по эпизодам с истекшими сроками давности не следует: это может отразиться на полноте и всесторонности расследования дела. Что здесь еще добавить? Подобный пример не уникален.
Напомню, что в свое время, когда формировался Следственный комитет РФ, чиновники от следствия добились существенного сокращения полномочий прокурора по надзору за расследованием уголовных дел. И продвигалась эта идея под лозунгом повышения независимости следователя.
Годами раньше некоторые авторы призывали к возрождению института судебных следователей, говоря о том, что идеальным было бы получить такого следователя, который добросовестно и независимо расследовал бы уголовные дела, руководствуясь законом и своей совестью. Но ничего такого не произошло в силу того, что задачи предварительного расследования решают не отдельные следователи, а следственный аппарат, который формирует процессуальную и иную практику следствия, в том числе по конкретным уголовным делам. Следователь в этом аппарате является рядовым сотрудником, работающим под полным контролем руководителя следственного органа. Вот почему разговоры о формировании независимого и эффективного следователя неуместны.
Апеллировать не к кому В такой системе отношений практическую актуальность представляет не степень контроля и надзора со стороны отдельного прокурора за отдельным следователем по конкретному делу – следователь всегда будет подконтролен если не прокурору, то своему руководителю, а вопрос о полномочиях прокуратуры по контролю над следственными органами. А полномочия прокурора по надзору за расследованием дела зависят от решения этого общего, причем первичного, вопроса.
Сейчас, когда полномочия прокурора в сфере надзора за следствием крайне сокращены, сторона защиты в стадии предварительного следствия просто не имеет надлежаще уполномоченного процессуального субъекта, к которому можно было бы эффективно апеллировать со своими доводами, за исключением стадии, предусмотренной гл. 31 УПК РФ, где установлены минимальные сроки. И это при общеизвестной позиции Верховного Суда РФ о необходимости сокращения (под видом конкретизации) сферы применения ст. 125 УПК РФ и существующей судебной статистике по делам судебного контроля в досудебной стадии производства по уголовным делам (30% жалоб рассматривается, 5% удовлетворяется судами). Причем суды всегда апеллируют к ст. 38 УПК РФ о том, что следователь самостоятельно направляет ход расследования по уголовному делу, являясь единственным и самостоятельным субъектом производства по делу в досудебной стадии.
Состязаюсь не столько с прокурором, сколько с судьей Хотелось бы напомнить, что УПК РФ со своими детально проработанными правилами и стадийностью процесса уходит корнями в советский УПК. И, наверное, не все помнят, сколь серьезные требования предъявлялись к следователю в советское время, – это знают те адвокаты, которые успели отработать следователями в те для многих уже далекие годы. Судебная стадия в идеологии того времени не в последнюю очередь имела задачей публично доказать, показать виновность обвиняемого. Отсюда УПК РСФСР вместо принципа состязательности сторон содержал принцип полноты, всесторонности и объективности расследования. Отсюда же УПК РСФСР предусматривал несравнимые с существующими полномочия прокурора по надзору за следствием, а процедура предварительного следствия была максимально детализирована в правилах.
А потом случился состязательный процесс с кардинальным изменением базовых, общих положений процессуального закона. Однако подлинная суть состязательного процесса предполагает, что основная процедура доказывания осуществляется именно в суде. У нас дело поступает в суд со всеми собранными и процессуально закрепленными доказательствами и их детальной оценкой в обвинительном заключении в пользу версии обвинения. Судья, руководствуясь правилами гл. 33 УПК РФ, должен это все изучить еще до назначения по делу судебного заседания.
Такая ситуация кардинально отличается от той, когда стороны представляют судье доказательства непосредственно в ходе судебного следствия, а свою оценку доказательств, причем только тех из них, которые допущены судом, могут дать лишь в прениях сторон.
Сторона защиты не лишена возможности по окончании следствия сделать свое заявление с оценкой доказательств, которое судья до начала слушания дела тоже обязательно прочитает, но реализуется эта возможность редко, а обвинительное заключение составляется всегда.
Осуществляя защиту в суде, иной раз ловлю себя на мысли, что состязаюсь не столько с прокурором, сколько с судьей, который еще до начала судебного заседания сформировал свое отношение к вопросу о виновности подзащитного. Иногда приходится слышать от коллег-адвокатов: мы заявили отвод судье, потому что он явно убежден в виновности подсудимого. Но если разобраться: что тут удивительного? Это правило нашего УПК. Если до слушания дела с участием сторон вы это дело уже изучили, вашей задачей будет лишь скрыть от участников слушания свою уже сформировавшуюся убежденность или с этой убежденностью начинать бороться. Но от убежденности вы никуда не денетесь – она формируется независимо от вас, когда вы предварительно изучаете материалы дела. На итоги вашего изучения влияет та трактовка материалов, которая дана в обвинительном заключении.
Правила нашего процесса предоставляют стороне защиты возможность не убедить, а переубедить суд в виновности подзащитного. А это разные вещи. И это еще одна причина, чтобы усилить роль прокурора по надзору за следствием именно в досудебной стадии.